国有金融类资产运营体制立法与银行改革极度关系

提高国有银行绩效国有金融资本运营体制建立是关键


倪受彬 

随着，建设银行上市并在香港市场有良好的表现。其他三大国有商业银行股改和上市已只是时间的问题了。四大国有银行均引入外资金融机构参股，旨在通过产权多元化的方式，引入外资董事，提高国有银行原来的内部治理结构，按照市场方式运营其资产，提高资本收益和绩效水平。但是，根据2003年银监会《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的规定，外资方合并持有的银行股份不得超过25%，按照《中外合资经营企业法》，四大银行改制后依然是属于中资银行（公司）。无论25%的比例作何解释，可以肯定至少四大国有银行在股改制完成后，国有股东依然处于绝对控股的比例。例如中央汇金投资有限责任公司（简称“汇金公司”）即使在上市前分别向美洲银行和淡马锡转让其发起人其持有股的9%和6%，目前仍然是建设银行（0939.HK）的控制股东。因此，人们会产生疑问，这样的股权结构是否会产生依然产生银行治理中的“一股独大”。
其实，在成熟的市场经济国家，如德国、法国和意大利，国家在商业银行中持有的股权比例也非常高，但是这些国家控制的银行市场表现并不错。有数据显示，从全球范围内看，政府对银行的所有权相当普遍，甚至在许多国家完成私有化后的1995年，国有资产在银行中的所有权比重为41.6%，也就是说国家持有商业银行的控制权并不必然导致差的银行公司的治理水平和低的资本收益。换言之,仅仅股改和上市并不一定自动带来国有银行不良资产的降低和经营的改善，关键在于必须确保国家按照市场化的方式运营国有金融类资产。这就关系到国有金融资本的运营体制问题。
《企业国有资产监督管理暂行条例》（下称《暂行条例》）颁布后，国家逐步建立起了非金融类资产的市场运营体制，由国有资产监督管理委员会（下称“国资委”）作为出资人代表行使出资人职能，实现“政企分开和政资分开”旨在弱化行政对市场的干预，因为行政管理和资本运营的目标、考核原则和价值判断标准均存在冲突。但是，《暂行条例》从规制的范围上并不包括金融类资产。目前，我国国有金融类（包括银行国有资产）的运营体制尚未依法建立。可以说我国目前包括银行股改在内的许多做法是在无法可依的状况下的“摸着石头过河”。因为，我们没有明确国有金融类资产的出资人，国有金融类资产运营方式和考核、责任、收益管理等，而这显然是银行公司治理水平的重要方面。
从目前国有银行的改制的实际做法来看，是由中央汇金投资有限责任公司作为名义股东持有股份，并派员进入改制后银行的董事会。而汇金公司的上述权限并没有合法的授权，其主事者和相关人员的考核和奖惩标准也处于“便宜行事”的状态。汇金公司是由财政部投资5000万元成立的公司，而其决策权又在人民银行。汇金公司其身份是国有金融类资产的出资人，还是国务院、财政部是国有金融类资产的出资人？对国资委直管的中央企业持有的金融类国有资产（股权）由谁行使出资人权利？这些关系到国家金融产业的基本问题依然无从得知。对这些问题的追问已经不是学者们“不谙国情”的书生意气了。
国有金融类资产运营体制的立法必须提速，而不能任由部门规章甚至某个领导人的讲话来代替立法。立法可以明确汇金公司金融类资产运营主体的“中间层”身份。在最上层，应明确金融类资产的出资人，在“中间层”与国有股份制银行之间，严格按照市场化的方式参与银行公司的内部治理。金融类资产运营体制与监督考核体制密切相关。笔者认为，对于重大的金融资产运营和处置，包括向外资转让国有银行的股权，国务院批准后，有义务要向全国人大专题汇报并接受专项审计和质询。
缺乏明确的国有金融类资产的运营和管理体制，于投资者来讲，很难形成稳定的市场预期；对国有银行的内部治理来看，最终很难摆脱行政干预银行运营，银行不得不承担附加的政策性义务，还会出现新的“带帽子贷款”、“安定团结贷款”等；而国家金融资产的保值增值目标，很有可能在无章可循的情况下难以实现。包括因无法可依而导致的“合法侵占和流失”。



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