金融控股公司与混业经营的模式选择

金融控股应为首选、制度设计立法先行


新修订的《证券法》第6条虽依然规定证券、保险和信托业的分别设立、经营和管理，但是立法同时授权国务院在一定的条件下另行制定混业经营的行政法规。证券法此条反映出立法者的意图，为我国金融混业经营预留了制度空间。那么，我们有必要取消分业经营限制吗？ 
中国加入WTO后， 根据〈服务贸易总协定〉及其附件，以及我国金融服务承诺表的相关规定，我国金融市场将对外开放。外国金融机构将以跨境服务、境外消费、商业存在和自然人流动等方式与我国进行我国金融服务贸易，与国内金融服务企业开展竞争。而作为竞争对手的外资金融机构，其母国已逐步开放混业经营。特别是1999年7月美国“金融服务现代化法”通过后，金融混业经营成为许多国家普遍的立法选择，包括亚洲的日本和中国台湾。
因此，从某种意义上说，此次〈证券法〉第6条的上述修改也是顺应国际趋势，应对服务贸易竞争的必然选择。因为，金融业开放后，混业经营的外资金融机构，如美国花旗集团、德意志银行等将全面参与国内金融市场的竞争，如果国内依然实行严格的分业经营管制，必然将降低国内金融机构的竞争能力，也就是“自绑手脚”。当然，在此次证券法修改之前，我国金融业中的实践中已经在某种程度上突破了传统的金融分业经营的限制。例如，银行代销基金和其他金融机构的产品，银行和信托公司可以投资证券公司，银行作为托管人参与QFII和基金业务等。随着国内金融业态和产品之间的界限越来越模糊。因此，开放金融混业经营也是国内市场的呼唤。那么，我们应该采用何种金融跨业经营的模式呢？
从比较法的角度看，混业经营可以分为下列三种模式，第一种是类似于德意志银行这样的全能银行，即银行本身可以直接经营证券业务；第二种是银行设立子公司的形式，即银行是母公司，以子公司的形式从事保险业务、证券业务；第三种就是美国的金融控股公司的形式。母公司本身并不是银行或其他金融机构，而是由其控制的子公司分别从事证券、保险等相关业务。
其实，各国立法均没有限制只能选择上述某一种模式。例如，美国金融现代化法的组织架构同时包括上述三种情形，因为每种模式各有优缺点。例如，德国全能银行因可以提供“一站式服务”而最大化地满足客户的综合性服务需求，同时，对银行本身降低经营成本。对监管者来讲，便于一元监管模式的实行。但是其缺陷是这种事业部制的单一公司内部业务分割很难真正建立。因此容易导致利益冲突，例如，同时具有证券自营业务的贷款行可能会滥用其内幕信息优势而在股票市场获利。银行子公司的经营模式，本质上是银行以转投资的方式进行混业经营，因此成本高于全能银行模式。金融控股公司由于其通过单个金融子公司的形式，既可以便于“兄弟公司”之间的合作和多元化经营，又因控股公司的决策权与单个公司的法人独立而满足灵活的人事和经营政策的竞争需要，同时，单个子公司独立经营的当时可以有效防范系统风险的蔓延和传递。当然，金融控股公司也由于容易造成“集团化趋势”和垄断。
可见，金融混业经营的模式“没有最好的，只有最适合的”。笔者认为，结合我国金融业经营的现状，金融控股公司应该成为我国走向混业经营的理想选择。因为，控股公司既可以顺应金融业的跨业经营的趋势，同时也考虑到我国金融业市场风险承受能力差、金融主体治理水平和内部监督缺失，金融法律外部监管体系不健全的现实国情。中信集团、光大集团和平安集团等金融集团，可以被视为市场自发的制度创新和自主选择。也就是说市场自己选择了“妥适性”的混业模式。接下来的问题就应当是，我们采用何种制度设计来规范金融控股公司呢？谁有权制定相应的制度？
笔者认为，从立法权限和和位阶上看，仅仅由国务院制定行政法规的方式是不妥当的。人民银行更没有能力首先单独出台全面规制金融控股公司的部门规章。从域外经验上看，美国就是通过国会立法的形式，修改原来的“银行持股公司法”而建立起基本的金融控股公司法。1997年日本也是由国会立法修改〈独占禁止法〉第九条，2001我国台湾地区更是这样专门制定《金融控股公司法》。
国务院的行政法规之所以不能代替立法，原因在于金融控股公司法很大程度上是《公司法》和《证券法》的特别法，在股东资格、人数、关系人交易和危机处理等方面与普通的公司法具有不同的规定，另外，混业经营还涉及到因合并、利益冲突交易而涉及竞争法、公平交易法的内容。所以，必须以特别法的形式规定相关内容，而行政部门作为“法律的执行部门”显然无权制订此类特别法。当然作为国务院、或者作为部门的人民银行，可以依据人大制订的〈金融控股公司法〉，就金融控股公司的登记、负责人兼任、资本充足核算标准、债券发行、监管机关分工和协调、处罚等方面制定相关的行政法规或部门规章，以执行和细化法律的相关原则和制度，这才是行政部门该做的事。